Orçamento e Contabilidade

O Orçamento - Téc. Contab. Maria Helena A. Fávero

        O Orçamento Públlico é talvez a peça mais importante da Administração de um Município. É no Orçamento que se encontra consubstanciado o Plano de Governo da Administração Municipal. é elaborado atualmente, de conformidade com as normas estabelecidas pelas Constituições Federal e Estadual, e pela Lei Federal nº 4320/64, de 17 de março de 1964, com as respectivas alterações posteriores.
        A Constituição promulgada em 05 de outubro próximo passado, em seu artigo 165, dispõe sobre orçamentos como segue:
            ...Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
            I - o plano plurianual;
            II - as diretrizes orçamentárias;
            III - os orçamentos anuais.

        Inova, funndamentalmente, ao criar a figura das diretrizes orçamentárias cujos objetivos estão previstos no 2º parágrafo do mesm artigo. Entretanto, fica-se ainda, na dependência de lei complementar que vai estabelecer normas disciplinadoras para o atendimento deste novo dispositivo constitucional (art. 165, parágrafo 9º da C.F.).
        Alguém já definui o Orçamento, como sendo o instrumento do qual se serve a Administração Pública, para expor e submeter à consideração e aprovação de uma coletividade, seu Plano de Governo, elaborado com o objetivo de atender as necessidades desta mesma coletividade.
        Na prática da Administração Municipal isto realmente acontece. O Executivo Municipal elabora o seu Plano a apreciação e aprovação da Câmara de Vereadores, que é composta de membros desta coletividade, eleitos por ela, para representá-la. Uma vez aprovado o Plano é transformado em Lei. A Lei do Orçamento. A partir daí, caberá ao Executivo Municipal executá-la.
        A Lei de Orçamento, cabe dizer, o Plano de Governo, é elaborado de acordo com as normas legais vigentes, obedecidos os princípios de anualidade, unidade e univerdalidade, isto é, deve ser elaborado para um exercício equivalente a um ano, o qual passa a chamar-se de exercício financeiro cujo início e término coincidem com o ano civil; deve ser um só e ser utilizado e entendido por toda a administração. Compreendendo, obrigatoriamente, as despesas e receitas relativas a todos os Poderes, Órgãos e Fundos que venham a compor a Administração Pública, tanto a Administração Direta quanto a Indireta, e excluídas apenas as entidades que não recebam subvenções ou transferências a conta doOrçamento.
         Há que observar que, por força do que dispõe o art. 165, parág. 8º , da C. F., é defeso conter o orçamento matéria estranha à fixação da despesa e a previsão da receita.
        Outra norma que a Lei do Orçamento inclui é a da autoridade para realizar operações de crédito por antecipação de receita, até o montante previsto de 25% da receita total estimada para o exercício, conforme Resolução nº 1366, de 30 de julho de 1987, do Banco Central do Brasil.
         Também é norma já de longa data consagrada no nosso direito financeiro, com presença firmada nos orçamentos públicos e que vale por mero suprimento de Caixa, de vez que se trata de operação que deve, obrigatoriamente ser líquida até trinta dias após o encerramento do exercício financeiro.
        Compõe-se portanto a Lei de Orçamento de duas partes básicas principais. A primeira constituída da previsão das receitas que deverão servir de recurso para o custeio das despesas fixadas, as quais, por sua vez constituem a segunda parte, onde deverá estar especificada a forma pela qual será executado o Plano de Governo.
        A busca de um padrão orçamentário que possibilitasse uniformidade nas análises, bem como a consolidação das finanças públicas, sempre foi uma constante no Brasil. A partir da Lei nº 4.320/64, chegou-se a adoção de uma mesma norma orçamentária para todos os integrantes dos diversos níveis de governo.
        O padrão orçamentário vigente no país classifica a despesa segundo 4 critérios: institucional, econômico, por elementos e funcional programático.
        O orçamento da despesa se compõe de recursos que se destinam a atender objetivos específicos da Administração Pública, ou seja, ao desenvolvimento de vários programas, através dos quais aqueles objetivos são alcançados.
        Os recursos orçamentários seráo classificados nas categorias econômicas "Despesas Correntes" e "Despesas de Capital" e, destinam-se à execução de programas de trabalho em áreas específicas, que se denominam "Funções de Governo"  e que se constituem de projetos e atividades, as quais merecem atenção especial da legislação em vigor. Ao todo, de acordo com esta, são um número de 16 as "Funções de Governo" .
        Atualmente, toda a estrutura calssificatória do Orçamento Programa está assentada na que se convencionou denominar de "Funcional-Programática", que enfatiza graficamente as ações governamentais a serem desenvolvidas em um determinado período estabelecidas na fase do planejamento, que antecede a sua elaboração.
        As ações governamentais são representadas por instrumento de programação orçamentária, que denominamos convencionalmente Função Governamental, Programa, Sub-Programa, Projeto e Atividade, cada um com o seu conceito e objetivo próprio e específico, como se verifica a seguir.
        FUNÇÃO, o mais alto nível de programação orçamentária, em que se identificamos objetivos gerais da Administração Pública;
        PROGRAMA, instrumento de programação orçamentária, de segundo nível, em que se identificam objetivos concretos a serem alcançados. Diferente da Função, o Programa é susceptível de ser mendurado fisicamente, além de o ser monetariamente;
        SUBPROGRAMA, instrumento de programação que visa facilitar a execução e o controle de programas extensos. É o segmento de  um programa;
        PROJETO, instrumento de programação orçamentária, seguinte ao subprograma, na inexistência daquele, para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto final, que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do Governo,
        ATIVIDADE, instrumento de programação orçamentária, no mesmo nível do Projeto, para alcançar os objetivos de um Programa, envolvendo um conjunto de operações, que se realizam de modo contínuo e permanente, necessárias à manutenção da ação do Governo.
        Em 15 de julho de 1981, pelo Decreto-Lei nº 1.875/81, o último critério padrão, ou seja, por elementos e funcional-programático, concedeu, aos pequenos municípios, uma alternativa para a aelaboração de sua proposta orçamentária, simplifivando normas gerais de direito financeiro. No entant, considerando que:
a) A necessidade de planejamento e programação é sentida pelas pequenas, médias e grande organizações;
b) O Orça,mento anual é o único instrumento a dar organicidade e consistência aos processos administrativos, financeiros e de gestão da grande maioria dos pequenos municípios brasileiros;
c) A classificação orçamentária por Programa, Atividades e Projetos é indispensável para caracterizar o sistema de gestão que tenha por base uma programação autêntica;
d) A consolidação das contas é facilitada.

        Nossa orientação tem sido no sentido de que, o município, opte pela apresentação de seu orçamento observando a classificação "FUNCIONAL-PROGRAMÁTICA", uma vez que o Decreto-Lei nº 1.875/81 é de utilização facultativa e não nos fornece todos os elementos indispensáveis à consolidação das contas a nível estadual. Inexistindo qualquer dado indicador das emtas a alcançar, de modo que, os orçamentos desses municípios consignarão apenas elementos da despesa expresso exclusivamente em valores monetários.

PROGRAMAS DE TRABALHO
        As realizações governamentais, em termos de obras de duração superior a um exercício financeiro, constarão do Plano Plurianual instituído por lei, n aforma do art. 165, parág. 1º da C. F., ou no Orçamento Plurianual de Investiemntos de que tratem os artigos 165 e 167 da mesma Constituição, podendo este último ser elaborado à feição da Lei nº 4320/64 (art. 23 e seguintes) ou Decreto-Lei nº 1875/81 (art.5º). Se observados os dispositivos daquela lei, sua apresentação será a classificação Funcional-Programática, sendo possível conhecer-se as realizações governamentais e seus custos, mas se elaborados na forma do Decreto-Lei, ter-se-á, apenas, os valores monetários das despesas de capital, anível de elementos de despesa (art. 15, da Lei nº 4320/64; art. 2º e 5º do Decreto-Lei nº 1875/81).
        Preliminarmente, importa distinguir o Plano Geral do Governo e Planos Gerais, analisando os documentos onde se encontram descritos, bem como seu fundamento legal, para, somente após, estabelecer os mecanismos que o Executivo deverá adicionar para a vigilância de sua execução.